房屋拆迁行政法律关系和民事法律关系

房屋拆迁行政法律关系和民事法律关系
【核心提示】
城市房屋拆迁首先足拆迁人向拆迁管理部门申请得到许可后所实施行为，所以拆迁管理部门与拆迁人之间必须先形成行歧法律关系；其次，一般情况下，拆迁人需要就具体拆迁补偿事宜与被拆迁入平等协商，达成协议，一旦达成，双方均磐须依约艟行补偿、搬迁义务，否则将承担相应的民事法律责任；再次，如果拆迁入与被拆迁人难以就补偿达成办议，则可由任意一方向管理部门提出裁决申请，由拆迁管理部门作出行政裁决。而在城市房屋拆迁整个过程中，其实还存在更为复杂的行政法律关系与民事法律关系相互交织的状态。
【南京律师精解】
    随着城市建设在全国范尉内的开展，由于立法的不足和行政命令的存在，我国房屋拆迁中存在很多违法情况。人们对拆迁过程中行政机关介入的深度不是很了解。城市房屋拆迁小会出现多力主体，在各方主体中存在着两大类法律关系，即行政法律关系和民事法律关系。其一，因房屋拆迁iij涉及被拆迁人房屋所有权和土地使用权的转让（这与一般的商品房转让坯不完全一样，因为前者的转i}=并不足要将房屋继续作为商品流转，而是要拆除咂另作他用），其性质足民事法律关系。其二，因房屋转让的同时涉及到房屋所在的土地使用权的转移，而作为土地所有者国家幽土地使用权人需要变更，也有可能会出现土地用途的变化，如由原来的商业用地而政为一般住宅用地或者其他情况。根据民法理论，民事法律关系中他物权人发生变更，需耍所有救人的同意，故住拆迁中的某些情况会出现土地所有人的介人。其二，为保证城市规划和土地利用总体规划的有序，保证拆迁过程的顺利实现，国家有必要对房屋拆迁中拆迁入的拆迁活动进行必要的管理和提供必要的服务，即在建设行政管理部门、土地行政主管部门及人民政府与拆迁人或者被拆迁人之间形成行政法律关系。其四，随着近几年城市政府经营土地的出现，政府在保留城市土地所有权的前提下，实现刘城市土地的睫用权的市场化运作。有人提出，政府在对土地统一收购时司能涉及到旧城改造拆迁。土地统一收购是政府的行政权力，收购过程是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿原则。实际上．此时的土地储备制度中，拆迁人即地方政府是为了获得经济利益，而并非是为了必须的行政管理，他与其他营利性组织并无任何本质区别，他与被拆迁人的法律地位应当是平等的，不应当允许政府的行政权力干预在其中，他们之间的关系瞳属于纯粹的民事法律关系。
【实务指南】
根据《拆迁条例》的有关规定，房屋拆迁中涉及行政机关的工作主要有：(1)有关房屋拆迁工作方面的行政许可，包括对建设项目进行审批，对建设用地的规划进行审批，批准国有土地使用权，批准房屋拆迁许可（第七条）；(2)当事人的申请，房屋拆迁管理部门或者人民政府对房屋拆迁补偿安置事项进行行政裁决（第十六条）；(3)政府责成有关部门噶制拆迁（第十七条）；(4)人民政府确定房屋拆迁的货币补偿办法（第二十五条）；(5)刊违法拆迁人的违法行为进行行政处罚（第四章）。
结合以上立法规定，我们能深刻体会到政府在拆迁活动中所起的决定性作用：对于设拆迁人而言，他们没有任何权利可言：他们不能选择不同意拆迁，因为政府的一个房屋拆迁许可就剥夺了他们的对自己所有的房屋及所使用的土地的处置权；他们不能和拆迁人就拆迁补偿进行完全平等的协商，因为当拆迁人与被拆迂人达不成胁议，只要拆迁人提出申请，房屋拆迁管理机关就可。以用行政权力进行行政裁决。即使是通过诉讼途径解决，被拆迁人也只能“裁决机关为被告选择行政诉讼，而民告官的胜诉率又不乐观。
房屋拆迁的目的不尽相同：有一些是为了公共利益而拆迁，还有的就是为其他目的而拆迁，主要是商业目的，目的不同会导致拆迁所涉及的法律关系性质、拆迁程序、法律后果不完全相同。为公共利益而进行的房屋拆迁形成的法律关系与商业目的的拆迁有很大的不同；政府先从被拆迁人处收回土地使用权·然后再将土地使用权出让甚至划拨给建筑单位，与建筑单位形成行政合同法律关系。而这与商业目的拆迁不同之处在于：政府与被拆迁人之间形成土地使用权适用行政法律关系，由政府对被拆迁人进行必要的拆迁补偿，政府实际上成为拆迁人；然后在政府与建筑单位之间再形成另外一种行政法律关系，即土地使用权出让或者刘拨法律关系。而商业目的的拆迁则应当按照市场经济的价值规律来运行，拆迁人与被拆迁人之间是纯粹的民事流转法律关系，行政权在拆迁过程中不能随意介入。
    我们必须承认，行政机关在房屋拆迁中存在的必要性，其目的在于保证社会公共安全、经济交易的有序、城市建设总体的规划性。所以，在拆迁人与被拆迁人之间的纯梓民事法律关系之外，的确存在行政法律关系，但只包括项目建设许可、建设用地许可、房屋拆迁许可。具体程序在《拆迁条例》及各地的具体办法中部有规定。但是，仍需明确以下两个方面：其一，我们对现行法律、法规及规章中的某些行政行为的目的应当重新认识。市场经济需要政府只能由原来的管理模式向服务模式转变，随着我国社会主义市场经侪体制的完善，某些行政管理领域的内容应逐渐退出民事领域。如被拆迁人拒不拆迁时，政府责成有关部门强制拆迁的行为的规定应当予以取消。我们应对有些原属于行政许可的事项应重新认识，如对于拆迁房屋需要变更土地使用权办理变更登记的事项、建设单位需要改变用途报原批准用地的人民政府批准事项等土地使用权许可。我们以为这些行政行为在建设单位即拆迁人尚未与被拆迁人达成拆迁协议、不能确定能番拆旺前出现，实际上用行政权干预拆迁这一民事活动的体现，将本应拆迁脚议达成后进行行政确认的活动放在之前进行．不符合正常逻辑顺序。其二，如果为公共利益而进行房屋拆迁，房屋拆j王许可应作为种行政命令对待，对于被拆迁人和拆迁人而言，必须接受井履行。但如果并非为公共利益为目的，则应将房屋拆迁许可作为保证拆迁运作安全而设定的一种资格，只是允许拆迁人进行拆迁的前提。拆迁人与被拆迁人能否达成拆迁协议是决定拆迁实现的最终决定性因素。电就是说，即使拆迁人获得了拆迁许可，也不意味着拆迁入必须最终得到拆迁房屋的土地使用权。这一分析的基本出发点电是行政权的行使应以保证民商事的正常进行、维护社会整体秩序为限这一原理。
【相关拆迁法律规定】
城市房屋拆迁管理条例
第六条拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。
第十五条拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申清仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期问，拆迁人可以依法申请^民法院先予执行。
第十六条拆迁人与被拆迁人或者拆迁几、被拆迁人与房屋承租人选不成拆迁补偿寰置阱议的，经当事凡申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迂管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。
    当事几对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁^依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。

(责任编辑：南京律师)

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