最高法案例：撤销拒绝决定+要求行政机关履行法定职责，虽然看似两个诉讼请求，但在性质上属于一个履职之诉

裁判要旨

诉讼请求固然应当具体特定，但从诉讼经济原则出发，法律并不排除请求的合并，也就是，同一原告可以在一个诉讼程序中向同一被告提出数个诉讼请求。至于合并的形态，则包括单纯合并、预备性合并、重叠性合并以及选择性合并等。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条虽然分项列举各类诉讼请求，但这并不能理解为各类诉讼请求不能在一个案件中合并提出。只要各类诉讼请求相互关联，不相互矛盾，就应当予以准许。至于本案，虽然再审申请人的诉讼请求有两项——撤销《中止行政复议通知书》、判令作出行政复议决定，但却并不属于典型的请求的合并，而应当视其为一个请求的整体，也就是请求判令再审被申请人履行作出行政复议决定的法定职责。所谓履行法定职责之诉，一般包括两种类型，一种是“不作为之诉”，也就是行政机关既没有拒绝，也没有作出被申请的行政行为；另一种是“否定决定之诉”，也就是行政机关已经通过否定性决定拒绝作出行政行为。在否定决定之诉中，原告的诉讼请求尽管通常也包括撤销拒绝决定，但从根本上看，针对的并不是拒绝决定本身，而是要求行政机关履行某一种法定职责。因此，这种诉讼虽然看似会有两个诉讼请求，但在性质上应当属于一个履行法定职责之诉，尽管人民法院通常也会在判决履行法定职责时首先作出一个撤销拒绝决定的判决。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申7760号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王吉霞，女，1953年1月16日出生，汉族，住河南省南阳市卧龙区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄贵兰，女，1956年11月6日出生，汉族，住河南省南阳市卧龙区。

共同委托代理人王祥义，男，1953年3月11日出生，汉族，住河南省南召县。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路22号。

法定代表人陈润儿，该省人民政府省长。

再审申请人王吉霞、黄贵兰因诉河南省人民政府（以下简称河南省政府）不履行法定职责一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终897号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员董保军、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

王吉霞、黄贵兰向本院申请再审称：河南省政府作出的《中止行政复议通知书》适用法律不当。南阳市人民政府一次性无偿违法批地603.1亩，实属犯罪情节特别严重。面对如此严重的犯罪行为，河南省政府采纳南阳市人民政府以协调为由提出的中止复议申请，显然缺乏合法与违法、罪与非罪的法律意识。依据《行政诉讼法》第九十一条第四项之规定，提出再审申请，请求：撤销一审和二审行政裁定；依据《行政诉讼法》第六十六条和法官责任的规定，对南阳市人民政府滥用职权违法批地行为移送有关国家机关依法处理，对本案一、二审枉法裁定给予依法处理；对再审申请人一审提出的诉讼请求给予全面支持。

本院认为：再审申请人提起本案，其诉讼请求是——确认河南省政府作出的《中止行政复议通知书》违法并予以撤销，判令河南省政府依据其申请依法作出行政复议决定。一审和二审法院均认为，该两项诉讼请求“分属于不同的诉讼请求类型，不能在同一个案件中进行审理。经原审法院释明，王吉霞、黄贵兰仍坚持要求对这两项诉讼请求进行一并审查，应属诉讼请求不具体。”这种观点并不恰当。诉讼请求固然应当具体特定，但从诉讼经济原则出发，法律并不排除请求的合并，也就是，同一原告可以在一个诉讼程序中向同一被告提出数个诉讼请求。至于合并的形态，则包括单纯合并、预备性合并、重叠性合并以及选择性合并等。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条虽然分项列举各类诉讼请求，但这并不能理解为各类诉讼请求不能在一个案件中合并提出。只要各类诉讼请求相互关联，不相互矛盾，就应当予以准许。至于本案，虽然再审申请人的诉讼请求有两项——撤销《中止行政复议通知书》、判令作出行政复议决定，但却并不属于典型的请求的合并，而应当视其为一个请求的整体，也就是请求判令再审被申请人履行作出行政复议决定的法定职责。所谓履行法定职责之诉，一般包括两种类型，一种是“不作为之诉”，也就是行政机关既没有拒绝，也没有作出被申请的行政行为；另一种是“否定决定之诉”，也就是行政机关已经通过否定性决定拒绝作出行政行为。在否定决定之诉中，原告的诉讼请求尽管通常也包括撤销拒绝决定，但从根本上看，针对的并不是拒绝决定本身，而是要求行政机关履行某一种法定职责。因此，这种诉讼虽然看似会有两个诉讼请求，但在性质上应当属于一个履行法定职责之诉，尽管人民法院通常也会在判决履行法定职责时首先作出一个撤销拒绝决定的判决。

从以上我们讨论的请求合并的角度来看，一审和二审法院驳回起诉的理由显然不能成立。但两审法院还认为，《中止行政复议通知书》属于处理行政复议过程中针对程序性事项作出处理的告知行为，也即过程性行政行为或者程序性行政行为，不具有终局性，对当事人权利义务未产生实际影响，因此不具有可诉性。本院赞同这一观点。通常情况下，中止行政复议的决定因为属于一个过程性和中间性行为，不应当在行政复议程序尚未终了、行政复议机关尚未作出最终决定的情况下单独寻求司法审查，行政复议申请人可以在最终起诉行政复议决定时一并主张程序违法。但是，旷日持久地中止行政复议程序，必然会对行政复议申请人的权利保护造成延宕，甚至还会影响其进一步请求司法救济，因此也不宜一概否定中止行政复议决定的可诉性，应当根据案件具体情况作出判断，例如，根本不存在一个中止行政复议的法定情形，或者中止的期限异乎寻常地长久。就本案而言，行政复议程序的中止已经超过两年，再审申请人的焦急等待之情可想而知。为此，尽管严格按法律规定来讲本案并不符合起诉条件，但合议庭已经积极协调行政复议机关，希望能够尽快重启复议程序，早日作出复议决定。鉴于案件近期有望恢复审理，本院决定不对本案提起再审。

综上，再审申请人王吉霞、黄贵兰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人王吉霞、黄贵兰的再审申请。

审判长　　李广宇

审判员　　董保军

审判员　　阎　巍

二〇一八年四月十八日

法官助理骆芳菲

书记员王昱力