行政诉讼实务：只有对当事人权利和义务不产生实际影响的信访行为才不可诉，法院不应扩大信访行为不可诉的适用范围

昨天收到一个粉丝的咨询，她原计划想去北京看病，但是当地警方以她去北京越级上访为由限制她的人身自由，不让她离开当地，她对公安机关的强制措施行为不服向法院提起行政诉讼，结果法院以《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。认为公安机关对她采取的劝阻行为属于信访处理事项行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回起诉。今天我们就来聊一下这个案件。

一、最高法院关于“信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”的解释

根据最高人民法院出版的《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》对于该条款的解释：信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力.对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》([2005]行立他字第4号) 对此予以明确即“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

根据最高人民法院的解释因为信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力.对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。换一句话说，如果信访工作机构依据《信访条例》作出的信访处理事项等行为对信访人的权利和义务产生实际影响，则相关的行为属于行政诉讼受案范围，现实中相关的案例比比皆是。

相关案例：1、最高法案例：行政机关以《信访事项答复意见书》的形式履行法定职责，对当事人的权利产生影响，属于行政诉讼的受案范围；

2、最高法案例：信访答复意见对当事人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围

二、公安机关对当事人限制人身自由的行为是否属于行政诉讼的受案范围？

当事人要去北京看病，当地公安机关限制当事人出行的行为，根据《行政强制法》第二条第二款：行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。公安机关的行为应属于限制人身自由的强制措施。根据《行政诉讼法》第十二条：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的。公安机关作出的限制人身自由的强制措施应属于行政诉讼的受案范围。

三、法院不应扩大信访相关行为不可诉的适用范围

从当事人提供的裁判文书我们可以看出，主审法官的思路是把公安机关限制当事人人身自由的行为归结到信访相关的行为，再以信访相关的行为不可诉为由裁定驳回当事人的起诉，这种做法是明显错误的。首先，公安机关虽然因为当事人涉嫌上访而采取限制人身自由的强制措施，但是该强制措施是独立的行政行为，对当事人的权利和义务产生实际影响，应属于行政诉讼的受案范围，如果按照这个法官的裁判思路，公安机关因为当事人上访作出的行政处罚是否也是属于信访相关的行政行为也是不可诉的。其次，行政机关作出信访相关的行为并不是绝对不可诉，要看该行为是否对信访人的权利和义务产生实际影响，如果产生实际影响依然属于行政诉讼的受案范围。最后，因为行政机关知道法院看到信访相关的行为，就会以不属于受案范围，裁定驳回起诉或者不予受理。有些行政机关为了规避行政诉讼，就会想方设法把当事人提出的各种申请当成信访申请进行处理，引导当事人走信访复查、复核的程序，这种情况下，法院应区分原告的申请到底是履职申请还是信访申请，行政机关是否以信访答复的形式作出履职答复，行政机关作出的信访答复对原告的权利和义务是否产生实际影响？

这些年最高院一直在致力于区分信访相关行为与行政行为。在2018年出台的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》特意将信访相关的行为单独列了出来。明确了一些对信访人权利和义务不产生实际影响的行政行为是不可诉的，这种做法是值得肯定的，有利于诉访分离。但是有一些法院扩大了该条款的适用范围，只要看到信访相关的行政行为，不加以区分，就裁定驳回起诉或者不予立案，这种作为不利于维护原告的合法权益，更是让一些行政机关抓住这个法律漏洞，将很多本该依职权处理的事项，也当成信访事项处理，堵住当事人救济的途径。