最高法案例：行政诉讼以对行政行为的合法性审查为基本原则，但具体到行政裁判的作出，仍应以诉判一致为基本形态

裁判要旨

行政诉讼以对行政行为的合法性审查为基本原则，但具体到行政裁判的作出，仍应以诉判一致为基本形态，原告诉讼请求决定了当事人双方攻击防御的对象和法院的审理范围，行政裁判应以原告诉讼请求为基础针对原告的诉讼请求作出而不应有所偏离。如《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”即法院确认无效判决的作出应以原告申请确认行政行为无效为前提。原《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十五条也规定，对行政协议类案件，人民法院根据原告的诉讼请求作出相应的判决。一般情况下法院不应该主动对超出诉请的问题进行裁判，超出原告诉讼请求范围予以裁判应有足够的相反理由和依据。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申3619号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)孝感金太阳置业有限公司。住所地湖北省孝感市孝南区新铺镇永安村。

法定代表人高峰，执行董事。

委托代理人苏绵莲，福建至理律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)孝感市孝南区人民政府。住所地湖北省孝感市孝南区书院街5号。

出庭负责人施维，该区人民政府副区长。

委托代理人杨为民，孝南区国土资源局副局长。

委托代理人胡琼剑，湖北律之心律师事务所律师。

再审申请人孝感金太阳置业有限公司（以下简称金太阳公司）因诉孝感市孝南区人民政府（以下简称孝南区政府）行政协议一案，不服湖北省高级人民法院（2018）鄂行终251号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

金太阳公司向本院申请再审称：（一）金太阳公司提供新的证据足以证明《补充协议（一）》并不存在所谓以合法形式掩盖非法目的的情形。1.签订《补充协议（一）》的历史背景及事实。孝南区政府为扩大就业，带动第三产业的发展，有目的、有计划的对外进行招商引资，于2006年规划在新铺镇建设建材大市场，金太阳公司是当时孝感市重要的招商引资对象。根据土地利用分类，以批发功能为准的市场用地属于商服用地，建设建材市场批准的土地用途属于商业用地，但当时孝南区政府规划作为建设建材市场的讼争地块已经被登记为工业用地性质，且涉及部分农业用地，因此，在签订讼争合同的当时，孝南区政府无法提供给金太阳公司商业用地用以建设建材大市场，所以，孝南区政府签订《补充协议（一）》承诺土地的取得分两步，孝南区政府先提供工业用地，而后再由孝南区政府进行土地用途的变更。2.《补充协议（一）》中关于用地性质变更后不再缴费的约定没有违反法律、行政法规的禁止性规定。《合同书》约定的12.5万元／亩的土地出让金是按照协议签订当时当地招商引资政策下商业用地的土地价格来确定的，土地变性后自然无需再缴费，根本不存在二审判决认定的《补充协议（一）》以合法形式掩盖非法目的的情形。（二）金太阳公司的涉案土地使用权事实上并未被收回。1.孝南区国土资源局依照《闲置土地处置办法》作出的《收回国有土地使用权决定书》所涉行政诉讼案件尚在依法审理中，在未有生效判决对《收回国有土地使用权决定书》作出认定的情况下，《收回国有土地使用权决定书》并未生效。2.讼争地块未能动工开发的原因系合同相对方孝南区政府未能依照与金太阳公司签订的《合同书》及两份补充协议约定的条件以及法律规定的供应土地的要求交付具备动工开发条件的土地给金太阳公司，且孝南区政府未按照《补充协议（一）》的约定将土地的性质变更为商业用地，导致项目不具备动工开发条件，是孝南区政府违约所致，依法不适用强制收回的处置方式。（三）一、二审法院对未列入《收回国有土地使用权决定书》的另一地块进行判决，严重违反法定程序。目前办至金太阳公司名下的土地有两宗，分别是孝南国用（2008）第039号及第040号《土地使用权证》项下的两宗地块，孝南区国土资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》仅涉及（2008）第40号《土地使用权证》项下的宗地，而本案是金太阳公司诉请要求孝南区政府履行变更土地性质之诉，但本案一、二审法院在驳回金太阳公司诉讼请求的同时判决孝南区政府退还金太阳公司所支付的土地费用，收回两块地块，程序严重错误。涉案地块的收回需要经过必要的行政程序，但是人民法院却代替政府履行职责，侵害了金太阳公司的合法权益，严重违反法定程序。申请再审请求：（一）撤销湖北省高级人民法院（2018）鄂行终251号行政判决；（二）裁定对本案进行再审；（三）再审改判支持金太阳公司的全部诉讼请求，即判令孝南区政府履行《补充协议（一）》的约定，将其享有国有土地使用权的孝国用（2008）第039号、孝国用（2008）第040号两块土地的用地性质从工业用地变更为商业用地；（四）本案诉讼费用由孝南区政府承担。

本院经审查认为，行政诉讼以对行政行为的合法性审查为基本原则，但具体到行政裁判的作出，仍应以诉判一致为基本形态，原告诉讼请求决定了当事人双方攻击防御的对象和法院的审理范围，行政裁判应以原告诉讼请求为基础针对原告的诉讼请求作出而不应有所偏离。如《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”即法院确认无效判决的作出应以原告申请确认行政行为无效为前提。原《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十五条也规定，对行政协议类案件，人民法院根据原告的诉讼请求作出相应的判决。一般情况下法院不应该主动对超出诉请的问题进行裁判，超出原告诉讼请求范围予以裁判应有足够的相反理由和依据。本案金太阳公司的一审诉求为要求孝南区政府按照《补充协议（一）》约定进行土地变性，将其享有使用权的工业用地变更为商业用地。因双方《补充协议（一）》无偿土地变性约定无效，原审法院判决驳回金太阳公司的诉讼请求并无不当，但原审法院裁判理由中另行认定金太阳公司应将土地归还、孝南区政府相关职能部门予以收回其工业用地使用权，显然超出金太阳公司的一审诉讼请求，程序上似有不当。

本案一审法院的裁判思路为双方《补充协议（一）》无偿土地变性约定无效，故对金太阳公司的诉讼请求不予支持；孝南区国土资源局作出《收回国有土地使用权决定书》系在法定职责范围内单方解除了涉案《合同书》及相关的补充协议和土地出让协议，故按照合同解除的处理原则，孝南区政府予以补偿，金太阳公司协议取得的工业用地使用权应由孝南区政府相关职能部门依法予以收回。本院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理的行政协议纠纷主要包括两类，一类是认为行政机关不依法履行、未按照约定履行的纠纷，另一类是认为行政机关违法变更、解除行政协议的纠纷。两类纠纷起诉期限的把握、诉讼费用的缴纳、法院判决的类型各有不同，法院的审理范围也应根据行政协议纠纷类型予以确定。根据金太阳公司的一审诉求，本案显然属于认为行政机关不依法履行、未按照约定履行的纠纷，金太阳公司本案并未对孝南区政府解除协议行为提出诉求。只有在金太阳公司诉讼请求为确认解除协议违法的前提下，政府行为是否属于解除协议、解除行为的效力判定才能纳入法院的审查范围，且孝南区国土资源局并非本案被告，金太阳公司提起本案诉讼前另案对收回土地行为也已提起诉讼，孝南区国土资源局作出《收回国有土地使用权决定书》行为的性质和效力，不宜在本案中作出认定。

本案二审法院的裁判思路为双方《补充协议（一）》无效，故按照合同无效的处理原则，金太阳公司应将土地归还，孝南区政府退还收取的土地费用。本院认为，孝南区政府和金太阳公司双方除签订上述《补充协议（一）》外，之前还于2006年10月18日签订了《合同书》，该《合同书》第三条明确，孝南区政府同意将涉案土地出让给金太阳公司，该宗地为工业用地，使用年限为40年。后孝南区政府相关部门签订国有土地使用权出让合同并与金太阳公司签订土地转让协议，为其办理了涉案土地的工业用地使用权证，即双方《合同书》约定内容已经实际部分履行。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本案并无证据显示金太阳公司取得的工业用地使用权证无效或应撤销，基于政府颁证行为的确定力和公定力，应推定金太阳公司已经实际取得涉案土地的工业用地使用权,至于是否足额缴纳土地出让金并非本案予以解决的问题。在双方《合同书》内容已经部分履行且金太阳公司已经实际取得工业用地使用权的情况下，二审法院未对双方《合同书》和金太阳公司工业用地使用权证的效力作出认定，径行依照合同无效的处理原则，对金太阳公司享有使用权的工业用地予以处置，责令归还，应属不当。

该案系因孝南区政府没有按照双方协议约定如期为金太阳公司办理土地变性而引起的纠纷，金太阳公司也是在拥有涉案工业用地使用权的前提下提起的本案诉讼，但原审法院的处理却让其丧失诉前本已享有的工业用地使用权，起诉反而得到了比不起诉更为不利的后果，原审法院的处理超出了金太阳公司的诉讼请求。

综上，再审申请人孝感金太阳置业有限公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项、第（五）项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条之规定，裁定如下:

一、本案指令湖北省高级人民法院再审。

二、再审期间，中止原判决的执行。

审判长　　张志刚

审判员　　阎　巍

审判员　　仝　蕾

二〇一九年一月三十一日

法官助理郭秀猛

书记员王宁